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浅论检察机关控告申诉首办责任制的完善
2007-1-15 11:43:59更新 来源:东方法治 作者:翁林芳 阅读:
作者:  上海市闵行区人民检察院  翁林芳  朱福生

摘要:检察机关控告申诉首办责任制的推行,对减少重复申诉、久诉不息、维护社会稳定等起到了明显的积极作用。作为一项新的工作机制,目前还存在着思想观念、工作措施、队伍素质等方面的诸多“瓶颈”。本文作者对首办责任制存在的问题及对策进行了探讨。
关键词:检察机关 控告申诉 首办责任制 存在问题 对策思考

检察环节控告申诉首办责任制,是人民检察院对本院管辖的控告、申诉,按照内部业务分工,明确责任,及时办理,将控告申诉解决在首次办理环节的责任制度。首办责任制是检察工作改革创新的产物,全国各地检察机关都结合实际进行了一些实践探索。本市和我院控告申诉检察部门也已全面推行首办责任制,对属于本院管辖的控告、举报和刑事申诉、刑事赔偿案件,以及虽不属本院管辖,但可能影响稳定的告急访、集体访,严格责任全程负责,努力将问题解决在首次办理环节,以避免当事人重复申诉、久诉不息,收到较明显的成效。
2001年7月实行首办责任制以来,我院受理的首次信访件,处理后无一例重复缠访,越级上访。从全市及全国的实践探索及取得的成效看,我们认为,检察机关实行首办责任制的成效勿容置疑。但目前也存在思想观念、工作措施、队伍素质等方面的一些薄弱环节,亟待完善。
一、目前首办责任制存在的主要问题
检察机关推行并实践首办任制所取得的成效是十分明显的,但由于这是一项全新的工作制度,因此,从整个检察系统看,这项工作还存在一些不尽完善、亟待解决的、带有普遍性的问题。
1、思想认识尚不到位。
当前,一些实践部门对首办责任制存在着种种模糊认识。归纳起来主要有这样几种:一是认为首办责任制是控告申诉部门的一项工作创新举措。因此,是控申部门一家的事,与其它部门几乎没有关系。他们往往将“首办制”片面理解为控申部门“独办制”或“包办制”,缺乏对“首办制”是整个检察机关一项工作的认同感和全院“一盘棋”思想。二是认为,“首办制”是首办者的个人责任,与其它部门和人员无关,因而在工作中缺乏配合意识,使首办制只停留在首办环节,在其它环节中则存在着推诿、扯皮等现象。甚至一些相关部门根本不关心、不了解首办制的内容,对自己在首办制中的职责不清,致使首办制在一些部门得不到落实,群众来信来访所反映的问题也得不到及时、妥善的解决。三是认为,首办制和控申工作原有的工作模式相比,换汤不换药,仅仅是一种形式, 是摆花架子,走过场的务虚的东西,没有多少实际意义,因而对上级的工作部署或缺乏热情或落实不力乃至应付了事,致使首办制的落实处于“棚架”状态。
2、工作机制尚不完善。
一是对控申部门以外的其它部门的“首办”责任,尚未从监督制约、奖惩考核等角度加以完善。
按照《人民检察院控告申诉首办责任制实施办法(试行)》的有关规定,首办责任制绝非仅仅局限于控申部门,而是一项涉及许多相关部门的系统工程。要使首办责任制在检察业务的各个环节得到落实,需要其它相关部门的支持与配合。但当前在推行首办责任制的过程中,一个突出的问题是控申部门唱“独角戏”的情况相当普遍。观念上的误区,加上机制上的缺陷,使得有些地方检察机关的其他业务部门“首办”意识相对淡薄, 工作配合力度不够,分流案件反馈不力。笔者认为,造成这些现象的原因,除了思想观念上的问题之外,根本的还在于保障首办办制实施的机制不键全,考核奖惩措施难于兑现。首办责任制的推行。最重要的是要落实“责任”,而用奖惩机制来调动责任人的积极性,约束责任人怠于履行责职的现象是其中最关键的一条。目前,检察机关年度或阶段性目标考评,主要是依照上下级业务系统对口进行的,由于没有从机制上明确相关业务部门的首办责任,而上级院只能对下级院控申部门实施首办制的情况进行考核,而对其它部门实施首办制的情况进行考评则缺乏依据。换而言之,首办责任制在其它相关业务部门落实与否,落实得好坏,并不影响这些部门的工作实绩和目标考评结果。此外,一些检察机关的首办责任制没有规定明确的奖惩措施,起不到鼓励先进,鞭策落后的作用,一定程度上挫伤了干警的工作积极性,制约了首办责任制的深入推行。
二是对息诉工作的考核评价不尽完善。《人民检察院控告申诉首办责任制实施办法(试行)》第一条即开宗明义,阐明了推行首办责任制是为贯彻“三个代表”重要思想,强化法律监督,提高办理控告申诉案件的质量和效率,减少重复来信、越级上访,努力解决久诉不息问题,保障公民、法人和其它组织的合法权益,维护公平和正义。因此,可以说息诉工作是推行首办责任制所要追求的一个非常重要的目标。尤其是在实践部门,这一目标更被放到了近乎核心的地位。因为在不少地方,对“稳定压倒一切”方针的贯彻是以重大恶性刑事案件及其它刑事案件发案数、群众上访情况等作为主要考核评估依据的,由此造成这些地区将息诉率作为衡量首办责任制成效的硬性指标和必要条件,从而使得实践部门在面对久诉不息案件时处于两难境地:强调依法息诉,则个别当事人久诉不息、缠诉不止,甚至无理取闹,无法息诉,从而无法体现首办责任制的成效;而在“稳定压倒一切”的大前提下,为了 解决申诉中的“老大难”问题,提高息诉率,有的检察机关在实践中除了依法息诉之外,不得不搞“法外施恩”式的息诉。还有的地方对涉及检察机关的案件,采取严把受理关的做法,对涉及其它单位的案件(如不服法院判决、裁定的申诉等)不予受理,以此来从源头上 “提高”息诉率等。这些做法,有的超越了法律规定的检察机关的职权范围,有的存在失职嫌疑,还有的是对无理取闹的某种迁就和妥协,虽然似乎达到了息诉的目的,但严格地说都是有悖于依法息诉原则的。在将息诉率作为对首办制工作实绩考核评估标准的机制下,实践部门对息诉结果的追求被放大到不恰当的程度,影响了首办制其它目标的实现。
3、业务素质尚有差距。
实行首办责任制的目的在于转变工作作风,把问题解决在基层,解决在首次办理环节,防止和减少越级上访、集体访、告急访等影响社会稳定情况的发生。因此,承担首办责任的检察官必须具备一定的任职资格。除了符合检察官的基本要求外,还应具备较高的法律业务功底,相当的工作实践经验、较强的处事协调能力和其它相关方面的基本知识。当前检察机关在一些职能部门推行的主诉、主办检察官办案责任制,是向检察官专业化、职业化方向发展的有效举措,同时也从一个侧面反映出当前在检察官队伍中,还有相当数量的人员尚达不到主诉、主办检察官的能力和水平,非主办检察官的首办责任人的业务水平亟待提高是一个不争的事实。另一方面,已经具备主诉、主办检察官资格的人员中,尽管相对而言,水平要高一些,能力要强一些,业务要熟一些, 经验要多一些,但与检察官专业化、职业化的要求相比,很多拥有主办官资格的首办责任人,其综合素质仍有不少差距。
控告申诉部门是检察机关的窗口,直接接触来自各方的群众,天天面对的是举报、控告犯罪的举报人,不服司法、行政机关处理决定的申诉人和许多不属检察机关管辖的案件当事人。接待工作涉及刑事、民事、行政、经济等诸多法律,需要包括社会学、心理学乃至自然科学的相关知识和社会阅历。实现首办责任制由主办制向专业化、职业化发展的目的,必须建设一支知识广博、能力出众、经验丰富的检察官队伍。在这一点上,目前的队伍现状是有差距的。    
二、健全和完善首办责任制的思考
针对目前首办责任制实践探索中出现的一些问题,我们感到,应从以下三个方面加以完善:
1、端正办案思想。
首先要树立“大首办”的观念,不断强化检察机关内部对维护社会稳定“一盘棋”的意识,把控告申诉首办责任制作为整个检察机关融入和服务大局、维护稳定、执法为民的一项重要工作。首办责任制被冠以“控告申诉首办责任制”的名称,主要是由于它涉及的是控告申诉检察环节的工作,面对的是控告人、检举人、申诉人等人民群众,但这决不意味着首办责任制就是控申部门一家的事。所谓“大首办”,从检察机关内部讲,它不仅是控告申诉部门的首办责任制,而且也是检察机关的首办责任制,是控告申诉部门这个“窗口”代表检察机关来落实首办责任制。按照《人民检察院控告申诉首办责任制实施(试行)》第五条的规定,属于检察机关管辖的案件,控告申诉检察部门应按照“分级负责、归口管理”的原则,分送有关检察院或本院有关部门办理。因此,检察机关内部相关的业务部门都可以作为首办责任部门,对属于其办理的有关控告申诉的案件承担首办责任,控申部门作为首办责任制的主要业务部门,承担的是首次接待、自行办理、移送办理、督促落实及最终的反馈等工作。对于群众来信来访、申诉、刑事赔偿请求和举报等事关社会稳定和政治安定的情况,检察机关相关的各个部门都负有不可推卸的职责。因此,完善首办责任制一定要在思想上树立起“大首办”和“全院一盘棋”的大局观念,自觉地以融入大局、维护稳定、执法为民为已任,对属于本部门办理的案件, 一办到底,切实负起首办责任。
其次, 要切实改变将息诉作为衡量首办制是否有成效的唯一标准的片面认识,树立“依法息诉”的观念。
首办制的一个重要工作目标或者说价值取向就是减少重复上访。因此,将息诉作为其工作的必经程序是完全必要的。问题是将息诉这一必要程序片面理解为在检察机关控告申诉的首办环节,对每一起案件都要成功息诉,这种认识,不仅造成理论上的困惑,而且在实践中也缺乏可行性。
我们认为,对于群众的上访要有个正确的认识,实践中造成一些来访者久讼不息、缠诉不止,反复上访,越级上访的原因是多方面的,有的是因相关职能部门工作不到位,处理不恰当,接待不文明,办事不及时所致,但不可否认,也确有相当部分的缠诉与有关部门释法说理不清楚,未取得群众理解有关;还有少数的缠诉者抱着“会哭的孩子有奶喝”的心态,反复上访,纠缠不休,个别的甚至发展到了扰乱机关正常的工作秩序,妨碍社会秩序的程度。息诉工作是维护稳定的重要环节,也是检察机关体现执法为民、融入和服务大局的一项重要工作,检察机关和其它相关部门对此在思想上是高度重视的,在措施上是相当有力的,大多数的来访者在我们文明接待、耐心说服、释法明理、多方协调下明白了事理,消除了怨气,解决了问题,不再缠诉,有的还送来锦旗、表扬信,感谢检察机关。但也有个别的来访者,对首办部门的诚意、耐心和努力置若罔闻,顽固坚持片面立场,试图通过反复上访、越级上访和集体上访等形式,向政府和检察机关施压,以满足其无理的愿望和要求。对这样的对象,也强调一定要息诉成功,不仅不是对社会稳定的有效维护,而且将纵容助长无理缠诉现象,从根本上损害安定团结的局面。2003年4月,市委书记陈良宇同志在市信访办调研时的讲话中,强调了新时期的信访工作,一定要在进一步掌握主动权上下功夫,积极探索具有中国特色、时代特证、上海特点的信访工作新路子,开创适应上海国际化、市场化、信息化、法治化建设要求的信访工作新局面。要按照依法治信的要求,提高信访工作法治化水平,同时他还强调对煸动、操纵群众闹访、集访的人一定要严肃处理,坚持依法办事, 对那些确实不应该解决的问题,可通过人大立法或颁布市长令等,明确政策界限,不给“大闹大解决”者以可乘之机,要从维护上海改革发展稳定的大局出发,维护最广大人民利益出发,通过立法解决随意到市府上访的问题。对于群众正常的信访,一定要满腔热情地接待,该解决的及时帮助解决,不能解决的也要说明情况,做好疏导工作。陈良宇同志的重要讲话,强调一个很重要的概念,即“依法治信”。因此,我们认为,对于首办责任制实施中的息诉,也要强调依法息诉。特别是对不属检察机关管辖或检察机关不能解决的问题,耐心说明情况,做好疏导工作,则无论对方是否再次上访,都不能认为是首办责任人的责任。对于无理取闹触犯法律的,应依法予以严肃处理。只有如此,首办制才能健康、依法地深入推行。
2、健全工作机制。
一是进一步健全涵盖检察工作相关环节的首办责任, 进一步规范来访接待、案件办理、案件反馈、息诉等工作程序。首办责任制从其主要内容来看,包括首次办理来信来访,首次办理申诉案件,首次办理刑事赔偿案件和首次办理署名举报案件等四类。从工作流程的纵向层面划分,又分为首次接待来访环节,及时分流线索环节,迅速投入初查环节和做好善后处理环节。这些环节,不仅涉及控告申诉检察部门,而且涉及其它办案部门。因此,要按照“大首办”的思路,在建立健全已有的控告申诉检察环节首办工作责任制的基础上,努力形成涵盖检察院工作相关环节和部门的控告申诉首办责任机制,切实改变首办制只有控申部门“一头热”和“孤军作战”的局面,从机制上体现“分工负责,归口管理”的原则。
二是将首办责任部门和责任人的工作纳入目标考核,强化和完善以“质量、效率、效果”为核心的工作评估奖惩机制。首办责任制的四个工作环节,分别产生接待、分流、初查和处理四种责任,由于各部门对首办制认识上的差异, 工作侧重点的不同等原因,首办责任制的四个环节在运行中可能会出现诸如反馈不及时,一次分流后,不能或不易办结的线索,提请二次分流不及时,答复举报人互相推诿等现象。因此,在检察机关内部要实行将首办责任部门和首办责任人相关工作纳入岗位目标考核的机制。完善台账等基础工作,将每一件案件的来访接待办案期限、办案结果、息诉情况等作为考核指标,层层落实责任,兑现奖惩措施,从而从全院性机制的角度,保证首办责任制工作的质量、效率和效果。
三是进一步完善与信访职能部门、乡镇局行等单位的沟通协调机制,形成检察机关与社会各界的首办制工作网络。落实首办责任制,检察机关应当与纪检、信访、乡镇局行等相关职能部门配合、协调。对此,各地都在进行探索并有了一定的经验。笔者认为,关键是要将实践探索中形成的有效做法上升为长效的工作机制,建立检察机关与相关职能部门之间的信访联络、线索转办跟踪、息诉工作联系协调等相关机制,克服工作中的“零敲碎打”和“临时观念”,从而更好地健全控告申诉首办责任制的工作体系。
3、强化控告申诉检察队伍建设。
一是充实力量,保证“首办制”更好地实施。
首办责任制的实施需要充实的、高素质的人员作保障,针对当前全国检察机关机构改革方兴未艾,控告申诉检察干部队伍年龄结构、学历知识水平、业务实践能力不尽如人意的现状,应及时调选更多政治素质高、业务能力强、有一定群众工作基础经验的人员充实控申部门,为保证“首办制”的更好实施奠定基础。
二是加强学习培训,提高首办责任人的业务水平。
对现有的控申干部和其他首办责任人,要通过自学、学历教育、办培训班、外派送训、导师带徒等多种形式,切实提高业务素质和处理实际问题的能力,使他们具有高度的政治敏锐性和较强的业务水平。
三是按照不同的专业特点,对首办责任人实行专业化培养和管理,努力体现首办责任制的效果。
笔者认为,按照专业化管理、专业化办案的改革思路,控告申诉首办责任制的实施对专业化队伍建设也提出了新的更高要求 。因此,控申首办制的办案和管理模式不妨借鉴公诉部门分类办案的做法,即按照来信来访、申诉、刑事赔偿和举报的不同业务类型,有针对性地对首办责任人实行专业化培养和管理,并使其相对固定在所要培养的相关领域,这样必将有利于一批在相关工作领域的行家里手的脱颖而出,从而切实改变目前“大呼隆”式的工作模式和“万金油”式的控申干部为主的工作局面, 在切实提高全体控申干部基本业务素质的基础上,在专业化的道路上再进一步。只有这样,控告申诉首办责任制才具有长久的生命力,其办案的法律效果、社会效果和政治效果才能得到更有效的体现和落实。

联系单位:上海市闵行区人民检察院研究室

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